In seinem Beitrag befasst sich FLORIAN HORN mit Staatsaufgaben aus grund- und menschenrechtlicher Sicht und stellt die These auf, dass es als erste und grundsätzlichste Staatsaufgabe in einer liberalen und sozialstaatlichen Demokratie anzusehen ist, die Verwirklichung der Menschenwürde in ihrer Einbettung in die Gesellschaft zu ermöglichen. Es stellt sich die Frage, ob hierzu nicht auch die Umsetzung eines Nationalen Aktionsplans für Menschenrechte notwendig wäre.
I. Zum Thema
Dem Thema Staatsaufgaben kann man sich auf unterschiedliche Weise nähern, im Kern ist es aber immer eine politische Frage im Sinne der bewussten Gestaltung des Gemeinwesens. Die Antwort auf diese Frage ist normativ, also regelsetzend für den Staat. Staatsaufgabe ist immer eine Frage danach, was der Staat tun „soll“. Derart verstandene Staatsaufgaben finden ihre Grenze aber auf der anderen Seite auch darin, worauf der Staat keinen Einfluss nehmen darf, nämlich auf jene höchstpersönlichen Lebensbereiche, die im Rahmen der klassischen Freiheitsrechte von Eingriffen des Staates frei bleiben müssen.
Man kann bereits aus dieser Einleitung erahnen, dass es im Ergebnis auf eine Abwägung zwischen Eingriffsnotwendigkeit und Handlungsverbot ankommt. Die Antwort auf die Frage, was Staatsaufgaben sind, wird sich in diesem Verständnis daher auch im Laufe der Entwicklung einer Gesellschaft bzw. eines Staates ändern.
II. Staatsaufgaben und Verfassungsrecht
Eine letzte systematische politische Auseinandersetzung mit der Frage der Staatsaufgaben ist in Österreich bereits beinahe 20 Jahre her, als dem Ausschuss I des Österreichkonvents ausdrücklich die Aufgabe gegeben wurde, Staatsaufgaben für eine reformierte Bundesverfassung zu behandeln und zu definieren. Dieser Ausschuss war parteiübergreifend mit Politiker*innen und zugleich mit führenden verfassungsrechtlichen Expert*innen aller (Aus)Richtungen besetzt. Bezeichnend ist dabei, wie stark die Frage nach Staatsaufgaben natürlich immer ideologisch blieb, sodass (auch) in diesem Ausschuss im Abschlussbericht vom 25.02.2004 kaum ein Konsens erzielt werden konnte. Insgesamt wurden (weitgehend erfolglos) 59 mögliche Staatsziele diskutiert, die auch teilweise von der informierten Öffentlichkeit eingebracht wurden.
Eine Schlussfolgerung dieser überparteilichen Gruppe kann m. E. übernommen werden, nämlich dass es kaum einen Unterschied zwischen „Staatsaufgaben“ und „Staatszielen“ gibt, wobei ein Staatsziel das gewünschte Ergebnis wäre und eine Staatsaufgabe der Auftrag zur Erreichung dieses Ergebnisses.
Real haben verfassungsrechtliche Staatsziele aber als Gestaltungsmittel zuletzt einen offensichtlichen Rückschlag erlitten. So wurde beispielsweise das Bundesverfassungsgesetz Nachhaltigkeit (BGBl I Nr 111/2013) bei der Staatszielbestimmung Umweltschutz im Rahmen der Beurteilung der „Dritten Piste“ des Flughafens Wien so ausgelegt, dass es Verwaltungsgerichten keine über das einfache Gesetz hinausgehende ergänzende Norminterpretation ermöglicht (VfGH 29.06.2017, E875/2017 u. a.). Dies ist die herrschende Rechtslage, auch wenn vor allem die umweltrechtliche Gemeinschaft kritisch bleibt (exemplarisch Kerschner 2017: 193).
Ich möchte die Diskussion daher zunächst erweitern. In einer rechtspositivistischen Sicht ist trocken juristisch betrachtet Staatsaufgabe einfach alles, wofür die Verfassung – oder anders gesagt: der Verfassungsgesetzgeber – eine Zuständigkeit staatlicher Behörden, von Gebietskörperschaften oder Selbstverwaltungskörpern ausdrücklich vorsieht, oder wo der einfache Gesetzgeber eine nach der Verfassung mögliche Zuständigkeit aufgreift. Dies ist ein weites Feld von unterschiedlichen Materien von der Straßenverkehrsordnung bis zur Sozialversicherung, von der Führung der Standesregister zur Eintragung der Geburt bis zur Regelung der Friedhöfe. Staatsaufgabe kann grundsätzlich daher alles sein, zu dessen Anstreben bzw. Bezwecken sich eine „Gesellschaft“ in Form ihrer gesetzgebenden Organe entschließt.
Rechtspolitisch ist diese Sicht aber nicht sonderlich erhellend. Die Ausgestaltung der staatlichen Zuständigkeiten ist ja nur von menschlichen Entscheidungen zum Zeitpunkt der Normsetzung abhängig. Das positive Recht beschreibt daher nur den realen Ist-Zustand, der seinerseits oft zwischen widerstreitenden Rechten und Pflichten auslegungsbedürftig ist. Es ermöglicht selbst in Form des Verfassungsrechts keine tiefergehende ethische Analyse, denn gerade im österreichischen Verständnis des Verfassungsrechts ist dieses nämlich einfach die Summe jener Normen, welche in einer besonderen Form, nämlich insbesondere mit der Zwei-Drittel-Verfassungs-Mehrheit und allenfalls einer zusätzlichen Volksabstimmung, geschaffen wurde (Art. 44 Bundesverfassungsgesetz, B-VG). Die reine Bezeichnung als Verfassungsrecht gibt daher keine Auskunft darüber, ob eine Norm gesellschaftspolitisch besonders wichtig ist.
III. Eine These zu Grund- und/oder Menschenrechten
Um zu erhellen, was der österreichische Staat tun „soll“ und was tatsächlich Staatsaufgabe ist, bedarf es eines weiteren Schritts. Die ehrlichere Debatte ist daher, was man aus politischen Gründen vom Staat will und wie überzeugt werden kann, wieso dies eine lohnende Staatsaufgabe ist. Dabei ist die grund- und menschenrechtliche Sicht ein nützliches Instrumentarium um die oftmals widersprechenden Interessen innerhalb eines Gemeinwesens darzustellen.
In meiner Betrachtung unterscheide ich dabei nicht wirklich zwischen Grundrechten und Menschenrechten. Bewusst sein sollte man sich aber, dass hier unterschiedliche Aspekte angesprochen werden. Was die Unterscheidung ist, bleibt freilich fließend. Angeknüpft wird beispielsweise an die Unterscheidung, dass Menschenrechte die naturrechtliche Vorstellung universeller und angeborener Rechte im Fokus haben, während Grundrechte eher als staatlich gewährte fundamentale Rechte und somit positivistisch dargestellt werden (Berka et al 2019: 7). Dies ist sicher ein Aspekt, überspielt aber die enge Verflechtung, die bereits in einem der historischsten Dokumente der menschenrechtlichen Bewegung offenbar wird, der Déclaration des droits de l’homme et du citoyen der französischen Nationalversammlung aus 1789 unmittelbar nach der Französischen Revolution. Aktueller und international spricht die Unterscheidung teilweise auch die Debatte an, in der besonders die Universalität der Menschenrechte in manchen Weltregionen als Bedrohung gesehen wird und dabei Grundrechte als eingeschränkter und damit verträglicher als Menschenrechte gesehen werden. Nicht ganz unüblich ist in Folge nunmehr ein zusammengezogener Begriff der „fundamental human rights“, also der „grundlegenden Menschenrechte“.
Nicht vergessen werden sollte zuletzt auch die aktuelle Diskussion, in der eben nicht Grundrechte von menschlichen Individuen besprochen und gefordert werden, sondern auch Grundrechte von kollektiven Gruppen und gar abstrakten Konstrukten wie der Natur oder der Welt als Entität (programmatisch z. B. Kerschner et al. 2021). Noch viel schwerwiegender in der Diskussion sind aber die lange bekannten Fehlstellen des österreichischen Grundrechtskatalogs. So fehlen im österreichischen Verfassungsrecht sämtliche kollektiven und sozialen Grundrechte, sodass deren Aufnahme erst de lege feranda zu fordern ist (Neisser/Horn 2022).
Was wäre also passender, als bei dieser Begriffsverwirrung auf ein anderes grundsätzliches internationales Dokument zurückzukommen, das in hier vorteilhafter Weise auch gerade keine rechtliche Norm ist: die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte vom 10. Dezember 1948 (A/RES/3/217A). Es handelt sich bei dieser Resolution der UN-Generalversammlung nach herrschender Meinung nicht um Völkerrecht. Es kann auch bezweifelt werden, ob eine Resolution in dieser breiten Bedeutung heute noch zustande kommen würde. Dennoch hat die Allgemeine Erklärung durch ihre Entstehungsgeschichte Gewicht. Sie wurde damals einhellig von der in der UN vertretenen internationalen Gemeinschaft angenommen, lediglich mit Stimmenthaltungen einzelner kommunistischer Staaten, Saudi Arabiens und des damaligen Apartheit-Regimes in Südafrika bei keiner einzigen Gegenstimme (siehe Seiten 931f. des Protokolls A/PV.183).
Art. 1 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte lautet:
„Artikel 1. Alle Menschen sind frei und gleich an Würde und Rechten geboren. Sie sind mit Vernunft und Gewissen begabt und sollen einander im Geist der Brüderlichkeit begegnen.“
Der Mensch wird hier in seiner unantastbaren Würde nicht als losgelöstes Individuum angesprochen, sondern als Teil der Gesellschaft. Die Ermöglichung der Teilhabe an der Gesellschaft macht auch einen wichtigen Teil der Menschenwürde aus. So enthält bereits die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte in weiterer Folge in den Art. 22 bis 27 die grundlegenden sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Rechte. Besonders hervorgehoben sei dabei Art. 22, welcher lautet:
„Artikel 22. Jeder hat als Mitglied der Gesellschaft das Recht auf soziale Sicherheit und Anspruch darauf, durch innerstaatliche Maßnahmen und internationale Zusammenarbeit sowie unter Berücksichtigung der Organisation und der Mittel jedes Staates in den Genuß der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte zu gelangen, die für seine Würde und die freie Entwicklung seiner Persönlichkeit unentbehrlich sind.“
Ich formuliere auf dieser Grundlage die These, dass es tatsächlich eine universelle Staatsaufgabe gibt. Erste und grundsätzlichste Staatsaufgabe in einer liberalen und sozialstaatlichen Demokratie ist es nämlich, die Verwirklichung gerade dieser Menschenwürde zu ermöglichen. Kann man sich darauf einigen, ändert sich die Diskussion auf die Wahl der Mittel und vermeidet die ideologisch geprägte Debatte über einen „schlanken Staat“ oder „Gold Plating“, die ja vielmehr auf einem Missverständnis des von der gesellschaftlichen Verantwortung isolierten Individuums beruht.
Wie Staatsaufgaben in Form von Staatszielen und teilweise konkreten subjektiven Rechten eingefasst werden können, zeigt dabei beispielsweise die Charta der Grundrechte der Europäischen Union. Bereits Art. 2 des EU-Vertrages gibt sämtlichen Mitgliedstaaten der EU einen grundsätzlichen Werterahmen insbesondere in Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. Die Charta der Grundrechte greift dieses Thema in ihrer Präambel als Werte der Würde des Menschen, der Freiheit, der Gleichheit und der Solidarität auf und ergänzt diese um die Grundsätze der Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit. Genau dies ist anschließend die Gliederung der Kapitel I bis VI der Charta. Dies ist ein Leitfaden für die Diskussion bzw. Festlegung von Staatsaufgaben, auch wenn diese teilweise (noch) nicht im österreichischen Rechtsrahmen verankert sind.
IV. Aktuelle Lage in Österreich
Wie wenig diese von Grund- und Menschenrechten geleitete Sicht von Staatsaufgaben in der aktuellen Politik in Österreich ausgeprägt ist, zeigte sich z. B. auch in der Corona-Pandemie, die aufgrund der teilweise notwendigen schwerwiegenden Eingriffe gleichsam ein Lackmus-Test war. Der grundlegende Denkfehler dabei war die mangelnde Fähigkeit, die notwendigen politischen Maßnahmen und damit die aktuellen Staatsaufgaben als eingebettet in einen komplexen Grundrechteraum zu sehen. Dadurch kam es zyklisch zu Über- und Unterreaktionen, im Zweifel immer genau im Gegenteil des Erforderlichen.
Was wäre in diesem Beispiel das Richtige gewesen? Die staatliche Verwaltung wäre gleichzeitig als Schützerin der persönlichen Freiheit als auch als Garantin eines funktionierenden Gesundheitssystems zu sehen gewesen. Diese gesellschaftliche Aushandlung wäre transparent zu machen gewesen, was nichts anderes als eine Form der herrschenden verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsprüfung ist (Berka et al. 2019: 158ff.). Die Definition der Staatsaufgaben geht in der Analyse gerade oft dort fehl, wo man versucht, diese inhärente Komplexität zu vermeiden und singulär eine einzelne beliebige Aufgabe in den Vordergrund zu stellen. Dies ist eine Strategie, die vor allem populistische Strömungen verlockend finden, auch wenn sie dabei die Schädigung der Gesellschaft billigend in Kauf nehmen.
Der Befund bleibt daher, dass derzeit vieles im Argen liegt und weder die gesetzlichen Grundlagen zu einer klaren Definition von Staatsaufgaben vorhanden sind, noch der politische Wille in der Regierung vorzuliegen scheint, sich auf eine grund- und menschenrechtsbezogene Herleitung der Staatsaufgaben einzulassen. Dabei ist es nicht ausreichend, Grundrechte als bloße Abwehr vorrechtlicher Freiheiten zu verstehen. Vielmehr sind selbst in einer reinen rechtspositivistischen Sicht auch die im Verfassungsrang stehenden Grundrechte eben als rechtspositive Auswahl zu verstehen und diese in die Auslegung der Grundlagen staatlichen Handelns einzubeziehen (Kirste 2020: 192). Exemplarisch in Form eines Bekenntnisses ist dabei an etwas wie Art. I der Welser Erklärung der Richtervereinigung vom 08.11.2007 zu denken, die versucht, die Richterschaft unter Berufung auf das Bild der Garantin des Rechtsstaates in allem Verhalten und Entscheidungen an die Grundrechte zu binden (Reiter/Wittmann-Tiwald 2017: 199).
Ungeachtet derartiger Teilinitiativen bleibt es politische Aufgabe, grundrechtskonforme Staatsaufgaben abzuwägen, auszuhandeln und festzusetzen. Versteht man es nun als primäre, grundlegende und universelle Staatsaufgabe, der Menschenwürde und damit den Grund- und Menschenrechten in einer Gesellschaft zum Durchbruch zu verhelfen, so gibt es zumindest in Österreich klaren Handlungsbedarf. Neben diversen internationalen Verpflichtungen erscheint es dabei unerlässlich, dies auch systematisch innerstaatlich aufzusetzen. Ein möglicher Mechanismus wäre dabei auch ein Nationaler Aktionsplan für Menschenrechte, der sowohl die Verwaltung als auch die politischen Entscheidungsträger*innen dazu zwingt, sich mit der Verbesserung der Menschenrechtslage als Ziel in allen Politikbereichen auseinander zu setzen (Horn et al. 2022: 389ff.). Es ist augenscheinlich, dass es hier derzeit politische Widerstände gibt. Diese sollten aber überwindbar sein. Der Nationale Aktionsplan Menschenrechte ist sogar im aktuellen Regierungsübereinkommen (wenn auch ohne auch nur ansatzweise Umsetzung) enthalten (Regierungsprogramm 2020–2024: 153) und wird unter anderem nachhaltig von der Sozialdemokratie eingefordert (Entschließungsantrag 1850/A(E) XXVII. GP).
V. Schlussfolgerung
In einer sozialstaatlichen und demokratischen Gesellschaft müssen Staatsaufgaben – in meiner Sicht zwingend – aus den Grund- und Menschenrechten abgeleitet werden. Um wirksam und verhältnismäßig zu sein, muss sich die Wahrnehmung von Staatsaufgaben im komplexen Geflecht der wechselseitigen Rechte und Pflichten der Mitglieder der Gesellschaft bewegen. Um akzeptiert zu werden, muss dies in einer transparenten, gesellschaftspolitischen und demokratischen Aushandlung passieren. Ob dies gelingt, wird in pragmatischer Sicht aber letzten Endes vom politischen Willen und auch von den politischen Mehrheitsverhältnissen abhängen.
FLORIAN HORN
ist Rechtsanwalt in Wien, Rechtsanwaltsprüfer und unterrichtet auch an der Universität Wien. Er ist zudem stellvertretender Vorsitzender des sozialdemokratischen Rechtsanwaltsclubs im BSA, Vorstandsmitglied der Österreichischen Liga für Menschenrechte und Mitglied der österreichischen Juristenkommission. Neben seinen juristischen Fachpublikationen vor allem im prozessualen Bereich veröffentlicht er unter anderem zu den Themen Rechtsstaat, Grundrechte und Rechtspolitik. Kontakt: florian.horn@fhorn.at
Literatur
Ausschuss I des Österreichkonvents: Bericht vom 25.02.2004, online unter: http://www.konvent.gv.at/K/DE/AUB-K/AUB-K_00004/fname_016622.pdf (letzter Zugriff: 01.01.2023).
Berka, Walter/Binder, Christina/Kneihs, Benjamin (2019): Die Grundrechte, 2. Auflage, Wien: Verlag Österreich.
Horn, Florian/Öhner, Sebastian/Gruber, Valerie (2022): Der dritte Zyklus des Universal Periodic Review in Österreich, in: juridikum 3: 382–392.
Kerschner, Ferdinand (2017): VfGH 3. Piste und juristische Methode: Verfassungskonforme Auslegung verfassungswidrig?, in: RdU 2017/129.
Kerschner, Ferdinand/Wagner, Erika/Schulev-Steindl, Eva/Bergthaler, Wilhelm (2021): Wege zu einem ökozentrischen Umwelt- und Klimarecht, RdU 2021/30.
Kirste, Stephan (2020): Das B-VG als Werteordnung – Zum Abschied vom Mythos einer wertneutralen Spielregelverfassung? Zeitschrift für öffentliches Recht 75, 173–194.
Neisser, Heinrich/Horn, Florian (2022): Soziale Grundrechte, in: Österreichische Liga für Menschrechte, Menschenrechtsbefund 2022.
ÖVP/Grüne: Regierungsprogramm 2020–2024, online unter https://www.bundeskanzleramt.gv.at/bundeskanzleramt/die-bundesregierung/regierungsdokumente.html (letzter Zugriff: 01.01.2023).
Reiter, Michael/Wittmann-Tiwald, Mia (2017): Welser Erklärung – Art. I. Grundrechte, in: Richterzeitung 10, 199–200.
SPÖ: Entschließungsantrag betreffend keine weiteren Verzögerungen bei der Erstellung und Vorlage des Nationalen Aktionsplans für Menschenrechte vom 22.09.2021, 1850/A(E) XXVII. GP.
UN-Generalversammlung: 183. Sitzung über die Annahme der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, A/PV.183, online unter: https://digitallibrary.un.org/record/617878 (letzter Zugriff: 01.01.2023).