Österreich geht bei der Regulierung von Tabak- und Nikotinprodukten einen bemerkenswert pragmatischen Weg: Statt rigoroser Verbote werden Gesundheitspolitik, soziale Verantwortung und fiskalische Vernunft vereint. Das Ergebnis ist ein risikobasierter Ansatz, der zum Modell für andere europäische Staaten werden könnte, wie ORTRUN GAUPER betont.
I. EINLEITUNG
Rauchen zählt zu den größten vermeidbaren Gesundheitsrisiken unserer Zeit. Die politischen Ziele sind deshalb klar: Möglichst wenige Menschen sollen mit dem Rauchen beginnen, Kinder und Jugendliche müssen konsequent geschützt werden, und wer bereits raucht, soll bestmögliche Unterstützung beim Aufhören erhalten. Aber wie erreicht die Politik diese Ziele tatsächlich? Reichen immer höhere Steuern? Oder sind Verbote automatisch wirksamer als Regulierung? Österreich versucht darauf eine differenzierte Antwort zu geben.
II. ÖSTERREICHS ANSATZ: STEUERN NACH DEM RISIKO
Mit dem Abgabenänderungsgesetz 2025 wurde ein mehrjähriger Steuerpfad geschaffen. Die Besteuerung klassischer Tabakwaren wird seit Februar 2026 stufenweise angepasst, seit April 2026 werden auch E-Liquids und Nikotinbeutel besteuert. Gleichzeitig wurden neue Produktkategorien stärker in das Tabakmonopol sowie in Jugend-, Verbraucher- und Gesundheitsschutz einbezogen. Weitere Steueranpassungen sind für 2027 und 2028 vorgesehen. Das Bemerkenswerte daran ist der innovative Ansatz: Regulieren statt Ignorieren, Differenzieren statt Pauschalisieren und gesundheitspolitisch Lenken statt ausschließlich fiskalisch Belasten. Damit setzt Österreich einen gesundheitspolitisch interessanten Akzent. Die Besteuerung soll nicht ausschließlich danach erfolgen, ob ein Produkt Tabak oder Nikotin enthält. Unterschiedliche Produktkategorien und Harm-Reduction-Überlegungen können ebenfalls berücksichtigt werden.
III. HARM REDUCTION IST KEINE KAPITULATION VOR DER SUCHT
Dieser Ansatz wird manchmal missverstanden. Schadensminimierung bedeutet nicht, Nikotinkonsum zu verharmlosen. Und sie bedeutet schon gar nicht, vom Ziel einer rauchfreien Gesellschaft abzurücken. Sie erkennt vielmehr eine Realität an: Abhängigkeit verschwindet nicht durch einen politischen Beschluss. Bernhard Rupp, Gesundheitsexperte und langjähriger Kenner der österreichischen Suchtpolitik, formuliert diese Realität so: „Eine suchtfreie Gesellschaft ist eine Illusion. Ideologisieren hat keinen Sinn.“ Für eine moderne Gesundheitspolitik ist diese Feststellung wesentlich. Wer mit dem Rauchen aufhören will, sollte dabei jede Unterstützung bekommen. Wer es trotz mehrerer Versuche nicht schafft, darf gesundheitspolitisch aber nicht aufgegeben werden. Das risikobasierte Steuermodell eröffnet die Möglichkeit, erwachsenen Raucherinnen und Rauchern neben dem vollständigen Rauchstopp auch Anreize zur Reduktion gesundheitlicher Risiken zu geben.
IV. GESUNDHEITSPOLITIK BRAUCHT SOZIALE REALITÄT
Auch Ernest Groman, Mediziner und wissenschaftlicher Leiter des Nikotin Instituts Wien, argumentiert seit Jahren für einen pragmatischen Ansatz. Aus seiner Erfahrung weiß er, wie schwierig ein vollständiger Rauchstopp sein kann: „Aufhörwillige Raucherinnen und Raucher brauchen oft Anreize für einen Rauchstopp oder Wechsel zu Ersatzprodukten.“ Genau an diesem Punkt kann Steuerpolitik einen wichtigen Beitrag leisten. Wenn zwischen der Verbrennungszigarette und anderen Produktkategorien ein steuerlich relevanter Unterschied bestehen bleibt, kann der Preis selbst zum Lenkungsinstrument werden. Die gesundheitspolitische Botschaft lautet dann nicht: Nikotin ist unproblematisch. Sie lautet: Wer nicht vollständig aufhören kann, soll zumindest einen Anreiz bekommen, sein Risiko zu reduzieren. Groman: „Nicht die höchste Steuer ist die beste Steuer. Die bessere Steuer ist jene, die Menschen gesundheitspolitisch in die richtige Richtung lenkt, sozial ausgewogen bleibt und gleichzeitig einen funktionierenden, kontrollierbaren Markt sicherstellt.“
Gerade für die Sozialdemokratie ist diese Frage von besonderer Bedeutung. Gesundheitschancen sind in unserer Gesellschaft ungleich verteilt. Tabakkonsum darf deshalb nicht losgelöst von sozialen Lebensrealitäten betrachtet werden. Eine Politik, die Abhängigkeit ausschließlich über immer höhere Preise bekämpfen möchte, kann sozial problematische Nebenwirkungen erzeugen. Menschen mit hohen Einkommen können steigende Preise leichter verkraften. Für Menschen mit kleinen und mittleren Einkommen bedeutet dieselbe Steuererhöhung dagegen eine wesentlich größere Belastung. Und wer abhängig ist, hört nicht zwangsläufig auf, weil eine Packung Zigaretten plötzlich deutlich teurer wird. Ohne erreichbare Beratung, niederschwellige Entwöhnungsangebote und Prävention können starke Preissprünge auch zu Ausweichreaktionen führen – zu billigeren Produkten, grenzüberschreitenden Einkäufen oder illegalen Märkten. Moderne Gesundheitspolitik muss daher beides leisten: Sie muss Menschen schützen und ihnen gleichzeitig realistische Möglichkeiten zur Veränderung anbieten.
V. BEIM JUGENDSCHUTZ DARF ES KEINE GRAUZONE GEBEN
Risikobasierte Regulierung darf jedoch nicht mit liberaler Beliebigkeit verwechselt werden. Gerade bei Kindern und Jugendlichen muss der Staat klare Grenzen ziehen. Gesundheitsstaatssekretärin Ulrike Königsberger-Ludwig hat diesen Anspruch wiederholt mit drei Begriffen zusammengefasst: „Gesundheitsschutz, Jugendschutz und Kinderschutz“. Neue Nikotinprodukte dürfen nicht zum Einstieg einer neuen Generation in die Abhängigkeit werden. Deshalb verbindet Österreich die steuerliche Einbeziehung neuer Produkte mit strengeren Regeln für Vertrieb, Alterskontrolle und Marktüberwachung. Das ist die zweite Seite eines risikobasierten Modells. Bei erwachsenen Raucherinnen und Rauchern gilt: Risiken differenzieren und reduzieren. Bei Kindern und Jugendlichen gilt: den Einstieg möglichst verhindern. Diese beiden Ziele widersprechen einander nicht. Im Gegenteil: Erst gemeinsam ergeben sie eine konsistente Gesundheitspolitik.
VI. ÖSTERREICH VERFOLGT DAS PRINZIP „REGULIEREN STATT IGNORIEREN“
Österreich verfolgt zugleich einen weiteren pragmatischen Grundsatz: Ein Produkt, für das eine relevante Nachfrage besteht, verschwindet nicht, weil der legale Verkauf verboten wird. Deutschland liefert dafür ein interessantes Beispiel. Rund 1,5 Millionen Menschen konsumieren in unserem Nachbarland Nikotinbeutel, obwohl diese nicht regulär verkauft werden dürfen. Die Folge eines solchen unregulierten Marktes ist nicht nur ein fiskalisches Problem. Der Staat kommt dort faktisch weder bei der Kontrolle von Produktqualität noch von Altersgrenzen oder Vertriebswegen hinterher.
Im Gegensatz dazu ermöglicht ein legaler und kontrollierter Markt sowohl Besteuerung, als auch die Kontrolle von Qualität und Altersgrenzen sowie den behördlichen Vollzug. Hinzu kommt die wirtschaftspolitische Dimension: Steueraufkommen lässt sich nicht einfach errechnen, indem ein höherer Steuersatz mit dem bisherigen Absatz multipliziert wird. Konsumentinnen und Konsumenten reagieren auf Preise. Steigen die Unterschiede zwischen Nachbarstaaten stark an, werden Einkäufe jenseits der Grenze attraktiver. Gleichzeitig wächst der wirtschaftliche Anreiz für Schmuggel und unversteuerte Produkte. Das schadet nicht nur den öffentlichen Einnahmen, sondern schwächt auch legale Händler und entzieht Produkte staatlicher Qualitäts- und Jugendschutzkontrolle.
Gerade deshalb ist der österreichische Mehrjahrespfad interessant: Steuererhöhungen werden schrittweise vorgenommen und damit für Konsumentinnen und Konsumenten, Handel und Staat planbarer. Auch WIFO-Direktor Gabriel Felbermayr weist in wirtschaftspolitischen Debatten regelmäßig darauf hin, dass Verbrauchsteuern Auswirkungen auf Inflation, Konsum und Kaufkraft haben.
Der Deutsche Sachverständige und WIFO-Chef Gabriel Felbermayer betont in Diskussionen immer wieder, dass Steuern nicht nur fiskalische, sondern immer auch volkswirtschaftliche Auswirkungen haben. Gerade bei Verbrauchsteuern sollte genau geprüft werden, welche Folgen eine Erhöhung für Inflation, Konsum, Ausweichreaktionen und letztlich auch für das tatsächliche Steueraufkommen hat.
Ein weiterer Unterschied liegt im politischen Prozess: Österreich versucht, Finanzpolitik, Gesundheitspolitik, Handel und betroffene Stakeholder nicht getrennt voneinander zu betrachten. Das entspricht einer politischen Kultur, die Sozialdemokratinnen und Sozialdemokraten wesentlich mitgeprägt haben: Interessengegensätze werden nicht geleugnet, sondern an einen Tisch gebracht.
Der österreichische Finanzminister Markus Marterbauer drängt gemeinsam mit anderen EU-Amtskollegen auf eine grenzüberschreitende Vereinheitlichung der Tabak- und Niktoinbesterung, da die veralteten EU-Rahmenbedingungen den modernen Markt nicht mehr abbilden. In einem gemeinsamen Brief an EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen wurde kritisiert, dass die bisherige Regelung nicht ausreicht, um die Herausforderungen des europäischen Tabakmarktes zu bewältigen.
VII. CONCLUSIO: DIE KERNPUNKTE
Die Kernpunkte des österreichischen Finanzministers bei der Tabakbesteuerung:
- Fiskalische Absicherung: Schließung von Steuerlücken durch die Einreihung neuer Produkte wie Liquids und Nikotinpouches unter das Österreichische Tabakmonopol und die Tabaksteuer.
- Jugendschutz: Eindämmung des Konsums von Ersatzprodukten durch gezielte Besteuerung und die Beschränkung des Verkaufs auf Trafiken.
- Gegen Betrug: Einführung neuer Meldeverpflichtungen für neuartige Tabakerzeugnisse ab Januar 2026, um den Grauimport aus Nachbarländern einzudämmen.
So der österreichische Finanzminister: „Eine nachhaltige Tabaksteuerpolitik muss gesundheitspolitische Lenkung, stabile Einnahmen, funktionierende legale Vertriebsstrukturen und die Vermeidung illegaler Märkte gemeinsam berücksichtigen. Planbare Schritte und die Einbeziehung aller relevanten Produktkategorien sind dafür wesentliche Voraussetzungen.“
Genau darin liegt eine Stärke des österreichischen Modells: nicht maximale Belastung, sondern möglichst große Wirkung. Deutschland könnten von den österreichischen Erfahrungen mit dem risikobasierten Ansatz profitieren. Dort werden für die kommenden Jahre deutliche Steuer- und damit Preissteigerungen diskutiert. Auch Europa braucht keinen Wettbewerb darum, welches Land Tabak- und Nikotinprodukte am höchsten besteuert. Europa braucht eine Regulierung, die messbare gesundheitspolitische Ergebnisse erzielt. Dazu gehören ein konsequenter Jugendschutz, leicht zugängliche Rauchstoppangebote, kontrollierte Vertriebswege und Produktstandards. Und dazu gehört die Bereitschaft, wissenschaftlich belegte Unterschiede zwischen Produktkategorien auch regulatorisch und steuerpolitisch zu berücksichtigen.
ORTRUN GAUPER
ist Ökonomin und Mitglied des Vorstandes der Volkswirte im Bund Sozialdemokratischer AkademikerInnen (BSA).